寫在前面

          隨著中國城鎮化與機動化的持續快速發展，以交通問題為代表的“大城市病”日益嚴重，已經成為城市社會經濟持續發展的制約因素，也是生態城市建設、實現可持續發展、提高城市品位和生活質量的瓶頸問題。城市病的關鍵在哪里？如何解決這些問題？隨著交通強國建設進入實質性階段，這些問題亟待破解，也是交通強國建設必須回答和解決的問題。

           中國城市交通面臨的問題與挑戰

          當前，中國城市面臨著交通擁堵、霧霾頻發等“大城市病”的巨大壓力。

           1、城鎮化及機動化發展迅速、交通供求矛盾尖銳

          隨著城鎮化、機動化的快速發展，中國城市規模不斷擴大，城市建成區面積已經由1978年0.5萬km2，增長至2018年5.85萬km2，增長了10.70倍[1]。伴隨這一過程，大城市尤其是超、特大城市出現了職住嚴重分離現象，導致居民出行距離迅速增加，潮汐交通現象日益加劇。以城市居民的平均出行距離為例，北京市從2000年8km增長至2018年12.36km(不含步行)，增長近55%；深圳市從2000年5.5km增長至2016年10.1km(機動化方式)，增長84%；廣州市從2005年5.0km增長至2017年6.9km，增長38%(全方式)[2]。

          從城市用地形態看，大城市普遍存在中心城區公共資源高度集中、就業崗位密度大，周邊新城及大型居住區缺乏就業崗位、生活配套設施和公共設施的問題；大規模單一居住功能小區開發有增無減、依然在迅速發展等令人擔憂、態勢嚴重。

           2019年全國機動車保有量達3.48億輛，私人小汽車達2.07億輛[3]，千人私人小汽車保有量已達148輛，機動車和私人小汽車保有量分別是1978年的219倍和799倍。2015年以來，大城市私人小汽車保有量依然以接近年均20.0%的速度持續增長。

          城市交通擁堵狀態嚴峻。2018年全國13%的城市通勤高峰處于擁堵狀態，61%的城市通勤高峰處于緩行狀態，只有26%的城市不受高峰擁堵的影響[4]。以北京、上海、廣州、深圳、重慶、成都6個城市為例，2018年高峰時段平均車速僅為24.83km·h-1，且2018年比2017年呈惡化趨勢。

           2、城市霧霾嚴重、交通貢獻率不斷攀升

          城市交通已經成為影響大氣環境質量的主要貢獻者。北京、上海、杭州、廣州和深圳的移動源排放為城市PM2.5排放的首要來源，占比分別達到45.0%，29.2%，28.0%，21.7%和52.1%[5]。從交通的角度看，公共交通服務水平低、非機動交通路權沒有得到充分保障是機動車對城市霧霾貢獻率不斷增加的根本原因。

           3、分類定制的出行供給策略

          城市公共交通出行分擔率(全方式)整體偏低，與城市高密度的人口分布特點不協調，與東京(51%)、首爾(63%)、斯德哥爾摩(55%)[6]等國外城市相比有很大差距。

          突出表現為公共交通運行效率低、缺乏吸引力。公共汽車運行速度普遍低(見下圖)，2018年北京市高峰時段公共汽車平均行程速度僅為9.2km/h、平均出行時耗67min[7]，公共交通非車內時間比例大，為36.7%。此外，末端交通系統不完善，公共汽車站布局、位置設置不合理等因素進一步增加居民出行難度，降低公共汽車利用率。

    部分城市高峰時段公共汽車平均行程速度

           4、非機動交通出行分擔率呈現明顯下滑態勢

          自行車出行分擔率逐年下降。例如北京市1986年非機動車出行分擔率為62.7%，2018年降為11.5%，同期私人小汽車出行分擔率由5.0%上升至27.0%[7](見下圖)。

北京市交通結構變化

          非機動交通出行環境差、通行空間不連續、安全隱患多，缺少非機動車專用道。非機動車出行分擔率低，與積極倡導和鼓勵自行車出行的國外城市阿姆斯特丹(60%)、哥本哈根(45%)[6]等相比差距很大，亟須從路權分配、空間保障、管理優先、輿論鼓勵等方面采取系統對策，大力提高非機動交通出行環境的安全性、便捷性和舒適度，以顯著提高非機動交通出行分擔率。

          此外，共享單車有效解決了出行“最后一公里”問題，但目前存在封閉大院和一些公共環境禁止進入、停放混亂、管理不到位等問題，需要通過相關政策與對策規范管理和促進服務，鼓勵其良性發展。

           5、停車供需矛盾突出

          停車位供給不足。中國大城市小汽車與停車位的平均比例約為1.0:0.8，中小城市約為1.0:0.5，與發達國家1.0:1.3相比嚴重偏低，全國停車位缺口超過5000萬個[8]。

           停車設施供給結構不合理。城市合理的停車位結構是配建停車比例應占80%~85%，路內停車位<5%。然而，現狀是路內停車位占10%~15%，比例偏高。

          停車收費結構不合理。現狀路內低于路外、地面低于地下的收費模式加劇了交通擁堵、交通秩序混亂程度；有的城市路內停車位采用免費或低收費的管理方式，影響了道路功能的發揮。

          違法停車現象普遍。各類城市普遍存在違法停車現象，尤其是路內停車，管理難度大、違法嚴重，影響交通通行。

            6、路網不完善、交通組織難度大

          道路網絡不完善、結構不合理、斷頭路多。城市道路網密度總體較低，與國家要求的8km·km-2還有不小距離，一些城市甚至與規范要求的5.4~7.2km·km-2也有一定差距(見下圖)。同時，大多數的支小路系統也不發達，且利用效率低，沒有疏通城市毛細血管。

城市建成區道路網密度分布

           交通強國建設對城市交通發展的要求

           1、城市交通發展目標

       《交通強國建設綱要》提出構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系，建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國的宏偉目標，對城市交通提出了明確的發展目標要求：

          1）智能、平安、綠色、共享交通發展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解，無障礙出行服務體系基本完善。

          2）加強城市交通擁堵綜合治理，優先發展城市公共交通，推進城市公共交通設施建設，強化城市軌道交通與其他交通方式銜接，鼓勵、引導綠色公共交通出行，完善城市非機動交通系統，提升步行、自行車等出行品質，完善無障礙設施，合理引導個體機動化出行，實現都市圈門到門1h通勤。

          3）尊重城市發展規律，立足促進城市的整體性、系統性、生長性，統籌安排城市功能和用地布局，科學制定和實施城市綜合交通體系規劃。

          4）完善快速路、主(次)干路、支路級配，形成結構和布局合理的城市道路網，打通道路微循環，提高道路通達性，同時全面提升城市交通基礎設施智能化水平。

          5）科學規劃建設城市停車設施，加強充電、加氫、加氣和公共汽車站等設施建設。

          2、對城市交通發展的要求

          根據交通強國建設指導思想和發展目標要求，高質量服務是根本追求，一體化是實現高質量發展最核心的要素，調結構是系統解決城市交通問題最關鍵的對策，綠色化是城市交通發展的理念和方向，智能化是破解交通擁堵、提升交通安全水平、提高交通效率和服務質量的最有力手段，共享化是解決資源緊缺問題的有效對策(見下圖)。

交通強國建設對城市交通發展的要求

          1）高質量服務就是要構建能夠滿足人民群眾對美好生活需求的世界一流的交通服務，打造滿足多層次需求的交通服務體系，實現人民滿意交通。

          2）一體化發展包括交通與土地使用，不同交通方式、綜合客運樞紐零距離換乘，交通組織與管理，交通大數據共享，體制機制以及交通政策的一體化，尤其是交通與土地使用的一體化是破解“大城市病”的第一關鍵，是交通源頭治理的治本之策。推動交通與土地使用一體化，實施公共交通引導城市發展(TOD)模式，實現從源頭上減少交通需求、縮短出行距離、綠色交通主導的目的。

          3）調結構是破解城市交通問題系統對策的關鍵，包括城市結構、交通結構、路網結構、路權結構。

          4）綠色交通發展強調構建以公共交通、步行、自行車等綠色交通為主導的城市綜合交通系統，提高綠色交通出行分擔率。

          5）智能交通是提高交通效率、交通安全和交通服務水平的關鍵抓手，通過建成全息感知、信息共享、深度研判、科學決策、精細管理、精準服務、主動安全、車路協同等智能技術深度應用的綜合交通系統，實現資源共享、系統整合、業務聯動、自我進化，全面提高城市交通的智能化和現代化水平。

          6）共享交通是在交通供給不足的情況下，提高交通資源利用效率、破解交通供求矛盾的有力舉措，也將為末端交通的完善和質量提升提供重要支撐，是實現可持續交通發展的重要環節之一，應重點實現交通設施(停車設施、充電設施等)、運輸工具(非機動車、汽車、貨車等)、交通信息與數據、交通服務等共享。

          2000年以來城市交通管理發展歷程

          2000年，面對即將到來的快速城鎮化和機動化浪潮，為改變當時主要依靠經驗管理、管理基礎薄弱、交通文明意識薄弱的狀態，實現交通管理質的飛躍，公安部、原建設部聯合啟動了全國城市道路交通管理“暢通工程”，開啟了中國交通管理現代化、科學化進程。之后大約每五年，城市交通的主要矛盾和破解思路都在不斷深化(見下圖)。

不同階段城市交通管理面臨的主要矛盾和特征

          1）2001—2005年。

          這一階段的主要特征是各城市進行交通基礎設施大規模建設和交通工程設施完善。由于機動化發展迅速以及長期以來道路基礎設施和交通工程設施存在巨大缺口和欠賬，供求不平衡的矛盾十分突出。從供求關系的道路表現上看，該階段交通擁堵初露端倪。

          2）2006—2010年。

          這一階段是城市交通規劃設計精細化發展階段。由于前期的道路建設，很多城市的道路基礎設施體系得到一定程度的完善。該階段擁堵時空范圍擴大、較多城市開始出現擁堵，2009年53個特大城市中一半以上出現較為嚴重的交通擁堵，擁堵時間由高峰時段向全天擴散的趨勢明顯。在這種背景下，很多城市開始大興研究之風，探索如何通過精細化的規劃設計管理提高交通基礎設施的有效利用問題。這一階段進一步強化了規劃對道路基礎設施建設的科學引領、推進實施精細化的交通工程對策措施、起步推進智能化交通管理等對策。

          3）2011—2015年。

          這一階段城市交通發展的主要特征表現為城市交通結構的優化調整。該階段城市交通擁堵矛盾更加突出，大城市走向全面擁堵，飽和度增加、路網整體表現脆弱。2010—2015年，千人小汽車保有量增長了1.5倍，而同期城市道路面積率僅增長6%，表明僅僅依靠道路的擴張無法完全解決道路交通供求矛盾。該階段開始明顯加大推進綠色交通優先的力度、不斷提高交通管理的智能化水平、加強交通需求管理等綜合對策，全面展開大力度推進公共交通優先對策和建設安全、連續、溫馨的非機動交通通行空間的探索與實踐。

          4）2016—2020年。

          這一階段城市交通進入了科學化、智能化、法治化、人本化發展新階段，也是全面進入交通強國的起步期。該階段各類城市均遭遇不同程度的交通擁堵，面臨各種復雜的交通問題和“大城市病”。2017年8月，公安部、中央文明辦、住房城鄉建設部、交通運輸部決定在實施城市道路交通管理“暢通工程”和“文明交通行動計劃”的基礎上，進一步推進創新城市道路交通管理；2019年9月，黨中央國務院印發《交通強國建設綱要》，系統治理、綜合治理、依法治理的發展理念更加明確，進入交通管理法制化、社會化、綠色化、智能化、一體化的發展階段。

          新時期的發展使命

          立足新時代交通發展要求，城市交通管理發展的新使命體現在以下方面：

          1）解決城市交通問題需要系統思維、綜合治理和一體化的體制機制保障。城市交通問題是一個系統工程，需要城市政府綜合協調，建立健全城市交通綜合治理體系，推動形成協同共治管理格局，提升城市交通現代治理能力。

          2）破解城市交通問題的關鍵是持續調整和優化交通結構。調結構，是綜合對策體系中的重中之重。首先，源頭對策是調城市結構，構建多中心、職住均衡、城市功能配置完善、交通與土地使用深度一體化的城市結構，推進混合土地使用。通過城市與交通的一體化規劃，實現合理的城市結構和土地使用形態，從而實現降低交通需求總量、縮短出行距離的目的，打造短距離出行采用非機動交通、長距離出行乘坐公共交通的綠色交通主導的交通發展模式。其次是調整交通結構，采取系統對策努力提高綠色交通出行分擔率，實現綠色交通主導。三是調整路網結構，優化道路網的布局結構、級配結構、功能結構，控制合理路網密度、道路寬度和街區規模。四是調路權結構，將寶貴的道路通行資源向公共汽車、步行和非機動車通行空間傾斜，切實實現公共交通優先，確保連續、安全、溫馨的非機動交通通行空間。

          3）推進科學化、精細化管理是提高基礎設施利用效率、破解城市交通問題的重要環節。完善的交通工程設施、科學的交通管理、一流的智能技術、創新的交通組織方案，是實現基礎設施高效利用、提高交通暢通和安全水平的基礎和前提。應確保城市交通治理的基礎完備扎實，確保每條城市道路的標志標線、信號燈規范合理，交叉口渠化科學醒目，路段通行安全可靠，系統優化實施到位。

          4）提高城市交通運行管控效率的手段是進一步深度強化科技應用。實現信息化和智能化是有效破解城市交通問題的重要技術手段，也是城市交通的發展方向和未來。通過加強信息化手段和提高智能化水平，重點提升信號燈智能控制水平、路面誘導的動靜態供需平衡優化水平、路面全面感知與態勢研判水平、路面勤務指揮調度管控水平、車路協同與自動駕駛水平等。

          5）保障城市交通治理效果的核心因素是全面實施依法治理的水平和市民的文明程度。通過嚴格執法來整治交通秩序混亂狀態，通過秩序改善提高通行效率、消減動態致堵因素，是城市交通安全順暢的重要保障。通過宣傳教育和執法，規范出行者行為，提高出行者交通道德水平和現代交通意識，改變出行行為，是實現交通強國建設目標不可逾越的攻堅戰。

           新形勢下城市交通問題的系統解決方案

          造成交通擁堵的根本原因是交通供給與交通需求嚴重失衡。因此，緩解交通擁堵的方向是調整交通供給和交通需求，使之實現動態平衡，即加大供給、減少需求、提高效率。

          從城鎮化、機動化發展不同階段的交通供求關系變化，可以看出道路交通供求關系變化的宏觀規律以及對策方向(見下圖)。在城鎮化、機動化快速增長期，隨著交通需求的快速增長，交通供需缺口越來越大，導致交通擁堵日益加劇，解決方法是提高供給、減少需求、提高交通基礎設施的使用效率(見下圖)。

不同發展階段交通供求關系變化及交通擁堵成因

解決交通擁堵的系統對策思路

          總體而言，減少交通需求的對策主要包括三方面：1)調整城市結構、促進職住均衡，重點是促進混合土地使用、實施TOD開發模式；2)調整交通結構，主要是通過優化完善綠色交通服務水平，促進出行者對綠色交通的使用，提高綠色交通出行分擔率；3)對交通需求實施管理，重點是通過加強交通誘導實現交通需求的時空分散、強化機動車輛保有和使用的管理對策等。

           增大交通供給的對策主要包括三個方面：1)優化道路系統，重點是優化路網結構、消除路網瓶頸、提高支小路利用率等；2)提高管理效率，主要是精細化交通工程、智能化交通管理、快速化交通執法等；3)規范人的交通行為，主要有嚴格執法、加強工程設施、加強交通教育等。

          通過供需兩個方面的對策使得交通供需缺口變小、實現交通供求關系的動態平衡。在上述對策思路指導下，本文提出城市交通系統對策體系(見下表)，重點包括調城市結構、調交通結構、調路網結構、調路權結構、緩解停車供需矛盾、提高交通管理效率、提升交通服務水平、深化交通需求管理、規范出行行為等對策類型。

          城市交通系統對策要點與預期效果

          城市交通系統對策的第一關鍵：實現交通與土地使用的一體化

          “大城市病”的重要根源之一是不合理的城市土地利用模式，大規模單一功能的城市土地開發、交通系統與土地使用嚴重脫節，造成土地使用功能過度單一、職住嚴重分離、產生大規模長距離的通勤交通，也缺乏與之相適應的集約化公共交通方式的匹配和支撐。

          因此，解決城市交通擁堵等“大城市病”的第一策略和治本之策是實現城市交通與土地使用一體化，構建推進混合土地使用、實現職住均衡的合理的多中心城市結構和土地使用形態，以及與此相匹配的以綠色交通為主導的城市交通結構，該模式就是TOD模式。

          TOD是實現緊湊型城市建設的重要途徑，是實現交通與土地使用一體化發展、節約集約利用土地、實現節能減排、綠色交通主導、便捷高效交通的關鍵。

           1、TOD的中國內涵

          實現TOD的關鍵途徑是混合土地使用、一體化開發、綠色交通優先、完善末端交通系統，其特征是交通與土地使用的深度融合、多種交通方式零換乘、綠色交通主導、用地功能混合、布局科學合理，從而助力實現合理城市結構、合理交通結構、便捷高效服務、可持續交通的發展目標，這是TOD的中國內涵(見下圖)。

TOD的中國內涵

           2 、TOD的發展使命

          針對當前城市交通擁堵、霧霾、軌道交通負債、職住分離等“大城市病”，TOD模式應通過城市交通與土地使用一體化，構建合理的城市結構和土地使用形態，實現以綠色交通為主導的合理城市交通結構，同時實施綜合開發、交通外部效益內部化，達到從根本上緩解交通擁堵、減少霧霾、減輕城市財政負擔、實現高品質交通服務的目的(見下圖)。

TOD的發展使命

           3、TOD發展模式的三個層次

          TOD發展模式分為城市群、城市、樞紐三個層次(見下圖)。

TOD發展模式的三個層次

          在城市群層面，強調城市群內沿軌道交通走廊布局城市，在人口密集地區建設軌道上的城市群(都市圈)，實現集約高效引領發展。

          在城市層面，強調組團、走廊的空間布局與用地形態科學化，在大城市強調軌道交通串聯核心區、重要功能區及成長發展新區，實現職住均衡，推進生態城市綠色交通建設。

          在樞紐層面，強調城市客運樞紐中無縫銜接、零距離換乘的一體化換乘空間，并要實施綜合立體開發，打造城市功能與樞紐功能完美結合的城市節點，為市民提供便捷舒適出行條件和生活環境。

           4、TOD模式規劃思路要點

          TOD模式規劃分為三個層面：區域規劃、通道規劃、節點規劃。

          在TOD區域規劃中，強調基于國土空間規劃、“多規合一”，實現一個規劃、一張藍圖、一個機制(區域協調機制保障)；圍繞大容量軌道交通樞紐布局城市或城市組團，沿軌道交通走廊布局城市，支撐交通強國“123交通圈”的實現。

          在通道規劃中，強調在分析總體通道需求基礎上，優化確定通道各種交通方式的出行分擔率，其中要實現綠色交通方式主導，需求與通道容量、結構匹配；提供一體化服務滿足多樣性需求；建設緊湊型城市，城市沿大容量公共客運走廊緊湊、有序發展。

          在節點規劃中，按照TOD規劃設計原則制定規劃設計方案，樞紐要與周邊用地一體化開發，打造以樞紐為核心的TOD生態社區，強調混合用地、一體化開發、無縫銜接、零距離換乘特征。

           5、TOD發展需要突破的難題

          中國TOD發展面臨三大難題：一是規劃建設缺乏統籌協調，樞紐地區綜合開發難實現；二是用地供應方式難以突破，交通用地不能綜合開發；三是管理體制尚需完善，綜合開發主體難確定。這些問題亟待破解，需要在完善的規劃流程及規范標準體系下實現多規合一，同時創新土地政策，允許綜合開發、分層開發、高強度開發，還需要在一體化機制框架下建立利益相關方聯合機制，權責利明晰。

           寫在最后

          當前城市規模不斷擴大，老城改造、新城建設正處于快速發展時期，交通強國建設進入實質階段，城市及城市交通面臨難得的發展機遇與挑戰。此時正是按照生態城市理念調整城市結構和土地利用形態、建設綠色交通系統的關鍵時期，需要重視以下幾點：

          1）城市交通問題需要系統的解決對策，應按照系統工程思想、交通工程原理，充分利用智能交通新技術，不斷深化交通問題解決的科學化、現代化水平，通過綜合舉措實現交通供需關系的動態平衡。

          2）從城市群、都市圈和城市三個層面，全面實現交通與土地使用的一體化是建設綠色交通主導的綜合交通系統、破解“大城市病”的關鍵，要實現沿軌道交通走廊布局城市、在綜合交通樞紐節點上建設城市，在組團內推動混合用地、促進職住均衡，形成健康發展的城市群、城市結構和土地使用模式。

          3）堅定不移地實施綠色交通主導。未來城市的理想模式是生態城市，支撐生態城市的理想交通模式是以城市公共交通、非機動車和步行等綠色交通為主導的綜合交通系統。

          4）利用智能交通解決城市交通問題時，應從交通本質著手、尊重交通規律，分析交通機理，提出科學化、系統化、智能化、綠色化的解決方案，同時注意以問題導向和目標導向為指引，從需求出發，以智能化為手段，將交通治理提高到新的水平，避免純技術導向。

          5）要破解城市交通問題，一體化的體制機制是關鍵。沒有一體化的體制機制和政策保障，破解城市交通問題的綜合對策方案不但難以制定，更難以實現。